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《思想坦克》公民气候不服从,启动系统转型


2020-06-10


《思想坦克》公民气候不服从,启动系统转型

本文作者为赵家纬,原文标题:公民气候不服从,启动系统转型,由思想坦克授权转载。

继 3 月 15 日全球百万人响应气候罢课行动之后,全球关心气候议题的年轻人们,预定将于 5 月 24 日再次集结,上街呼吁决策者应採行积极的减量政策。但在这两个月中,各国与气候变迁相关的公民直接行动并未间断。

2018 年方于英国发起的「反抗灭绝」(Extinction Rebellion)倡议行动,于今年 4 月底,既藉由在伦敦街头发起一系列的佔领运动,呼吁政府应宣布气候与生态紧急状态(Climate and Ecological Emergency)、採行可于 2025 年达到近零排放的策略,以及召开公民国是会议(Citizens’Assembly)拟定促进气候与环境正义的决策。

知名的环境律师 Farhana Yamin 亦实际参与「反抗灭绝」于伦敦壳牌石油总部发起的行动,她表示:「我以为透过法律与科学对当权者讲出真相会获得解答,以为我们将真切、及时地于预警原则的基础上展开行动……但我们没做到,因为这些石油公司阻挡,这样的迟滞不是意外,是被系统性、受财务支持、游说下的迟滞。」

气候罢课与反抗灭绝一系列的公民不服从运动,对于欧洲的政治领柚,形塑极大的政治压力。以英国为例,国会已表决通过,宣布进入气候紧急状态,最大反对党的工党亦着手研拟更积极的气候政策,除将 2050 年的减碳目标由原本气候变迁法中的较 2050 年减少 80% 提升至净零排放以外,更考虑提出若英国企业未就气候变迁议题採行具体措施时,就得从伦敦证交所下柜的激进修法建议。

面对全球公民藉由直接行动,呼吁政治人物正视气候议题的作为,台湾也未置身事外。继 3 月 15 日北、中、南均有大学生、中学生与小学生在校园里发起自发性的气候倡议行动之后,亦有多个公民团体共同发起 5 月 24 日的气候行动,将藉由游行、提交陈情书、排字等方式,呼吁台湾各界正视气候危机,採行具体政策。

其实,台湾已于 2015 年通过《温室气体减量与管理法》(简称《温管法》),规範减量责任。在台湾,减碳早已不再是个「地球公民」的道德表现,而是法治国家上的法律责任。因此若要使 524 气候行动所聚集的政策关注,可有效协助,首先须梳理台湾的气候政策上的治理鸿沟,方能对症下药。

《思想坦克》公民气候不服从,启动系统转型气候主流化

台湾在气候政策首要处理的鸿沟乃是「气候政策未能主流化」。《温管法》中明文订定「2050 年时的温室气体排放量须降至 2005 年的 50%」此长期减碳目标,实为台湾所有法规与政策中,唯一具有长时间轴且量化目标的政策,应具有引领其他政策的功能。但《温管法》通过后,这四年间实际政策的运作状态,并未具有此功能。

以跟减碳议题最息息相关的能源政策规划为例,若以台湾 2050 能源情境供需模拟器进行分析,若欲达到温室气体减量与管理法所明订的减量目标,台湾在节能政策上,须将年均电力需求成长幅度抑制至 0.67% 以下。而在供给面上,再生能源于 2040 年时将成为占比最高的发电技术,于 2050 年时占比将达到 60%。且燃煤火力发电于 2030 年起将迅速削减,发电量降为今日的 15% 以下,而于 2045 年须淘汰所有的燃煤火力发电。燃气火力发电量于 2015 至 2030 年间将倍增,然于 2050 年时,其发电量将削减至与 2015 年相当,将使台湾天然气需求量呈现急速增长后,亦须急速削减的趋势。

《思想坦克》公民气候不服从,启动系统转型

但目前能源政策规划上,在电力需求面的管理目标,却是以每年成长率达到1.8%进行规划。去年深澳电厂争议时,台电更未曾考虑减碳目标将导致该电厂在尚未达到其投资回收年限既须提前除役,将产生庞大的闲置资产与投资浪费。而燃气火力发电量在未来二十年间急速减少的情形,意味着近年扩建的天然气接收站,可能在营运二十年后,同样面临资产闲置的问题。因此在接收站的投资规划上,更应有整体策略,而非任由台电与中油两国营事业竞逐採购利益。

但若细究气候政策未能主流化的根本原因,乃是在《温管法》授权下订定的温室气体减量推动方案以及排放管制行动方案的研拟程序,未能採用广泛的公众谘询程序,吸纳多元利害关係人的建议,让公民团体成为气候政策的支持体系。如 2018 年 1 月通过第一阶段温室气体阶段管制目标以及推动方案(涵盖期间为 2016 年至 2020 年),仅办理一次的公听研商会议,并未进行广泛的公众谘询。

因此若要提升各部会对于气候政策的关注,则应在今年进行第二阶段管制目标(涵盖期间为 2021 年至 2025 年)研拟之时,鑒于台湾社会对于气候议题的关注,同步规划大规模公民会议。藉由审议程序,汇集公民代表对于各项政策的看法,以社会意识作为气候管制的后盾,驱使原本以消极被动态度因应此议题的经建部会,需提出具体并有实质管制效用的政策工具。

房里的大象──产业结构调整

台湾温室气体排放大户乃为製造业部门,占比达到 52%。而台大风险中心的研究指出,2016 年台湾十大温室气体排放源有半数为石化产业,分别为:台塑石化、台湾化学纤维(台湾化纤)、台湾塑胶、台湾中油、南亚塑胶,其次为钢铁业与水泥业。十家企业温室气体排放总量约 1.08 亿公吨,约占当年度全国总温室气体排放量的 37%。更重要的是,这十大排放企业,气候绩效低落。

根据国际组织──碳揭露计画(Carbon Disclosure Project, CDP)的评比,台湾十大排放企业中,有半数的气候绩效均属 C 级,原因之一,乃是多数企业仅订有以 2020 年为目标年的短期目标,未具有长期思考。但目前气候治理上,并未就耗能产业提出有效的政策工具,此为台湾气候治理上的第二大鸿沟。

国际上,认为重工业与运输部门为减碳瓶颈最高的部门。而由前任英国金融管理局(FSA)主席特纳(Adair Turner)担任主席的能源转型委员会(Energy Transition Commission),则于 2018 年出版《可完成的使命》(Mission Possible)的报告中,则就钢铁、水泥、炼铝与石化业等耗能产业的深度减碳策略进行分析。该报告指出除了熟知的提升能源效率以外,藉由导入循环经济模式,以回收塑料取代原生塑料或是改进建筑设计降低水泥用量等方式,就可将此四类产业的碳排放降低 40%。

另外,若就此四类产业导入电气化、生物质、碳捕集与以氢作为热源等低碳技术,则可让耗能产业于 2050 年时达成净零排碳的目标。然而要促使前述策略可加速导入至耗能产业,一方面需要公部门藉由碳定价、能源与材料耗用效率规範的政策工具,驱动产业变革;另一方面亦需要企业本身的参与,例如同业公会可共同研拟净零排碳路径图,跨行业可结盟扩大对于零碳产品的需求。公有及私有金融投资者上,若可将重工业是否有效因应减碳议题,纳入投资风险评估之依据。

而台湾现行针对耗能产业的气候管制上,多仅聚焦于藉由法规与辅导提升能源效率,忽略循环经济对于减碳的重要贡献,因此未见减碳、能源转型以及循环经济三者的整合,谋求最大共同效益。但讨论台湾耗能产业如何落实减碳要求时,不可忽略台湾民众对于产业结构调整的关注,实因来自于某些耗能产业的发展已超过环境涵容能力,故不可放纵其无限制地成长。

事实上,台湾官方进行整体减碳政策评估时,其在评估过程中,既已考虑到某些产业不仅无法继续成长,还需要削减。如依据国发会提出的《温室气体阶段管制目标中长期社经参数推估》报告,台湾的石油化工原料业该产业由今日到 2035 年的年均 GDP 成长率在 -0.46% 至 -0.18% 之间,原因就是「因环保意识抬头与产业目标未来以满足,内需为主要方针,致使该细产业之 GDP 未来较难具备成长潜力」,评估结果意味着台湾炼油业的规模已经迈向负成长。

因此相关部会进一步研拟减碳政策时,不应该迴避民众对于产业结构调整的关切,而应正视某些产业的发展在台湾已经面临转折点,故应从因应气候政策中提到的「公正转型」(just transition)的角度出发,正面规划此类产业的转型策略,辅导从业人员参与重新职训等作法,方可兼顾劳工权益以及气候正义。

以能源税启动系统转型

而各国为使温室气体排放对环境的影响,可以反映到策略规划、电力市场运作之中,故纷纷推动「碳税」与「总量管制与交易」等「碳定价」(Carbon Pricing)政策工具,藉此增加燃煤电厂与其他碳排放密集产业的营运成本,削弱其市场竞争力。依据世界银行发表的《2018 碳定价现况与趋势报告》(State and Trends of Carbon Pricing 2018),全球在 2011 年至 2020 年间,实施碳定价的国家与地方政府数量从 21 个倍至 51 个,而全球排碳量中受到碳定价政策工具管制的比例,更大幅从 5% 增加至 20%。

且台湾邻近国家中,日本 2012 年已有碳税,韩国从2015年起即启动全国碳交易市场,而新加坡以立法通过 2019 年将实行碳税,中国亦将于 2020 年推动全国性的碳交易市场。面对碳定价趋势,全球企业也积极因应,2017 年时全球已有近 1400 家大型企业承诺採行「内部碳价格」(internal carbon price),以利于其经营决策、投资规划、财务分析时,将气候变迁的影响纳入考量。而亚邻企业中,东京电力公司、关西电力公司、韩国电力公司等综合电力业亦已提出「内部碳价格」承诺,显见亚洲电力业也已知电力规划时,均须将燃煤电厂的外部成本纳入考量。

《思想坦克》公民气候不服从,启动系统转型

反观台湾在碳定价的推动上,虽然《温管法》已规範台湾可以施行总量管制与交易,但目前施行期程上却是设定为在 2025 年前。若台湾真的延宕至 2025 年方施行总量管制与交易,则将创下全球总量管制与交易制度中,从母法订定到制度推行时间历时最久者。在此期间的管制延宕,将使耗能产业得以规避採行减量措施,将加深台湾的碳锁定(lock in)效应。

且依据现行规划,环保署应于 2020 年前完成碳交易子法订定。依据国际经验,施行时程可于 2022 年启动,且此期程亦与现行提出 2022 年后燃煤火力电厂与汽电共生锅炉发电量需大幅削减的趋势相符。若可于该时程启动碳交易,则可避免燃煤发电业者以对电价冲击为由,抗拒减煤期程,并可进一步提供燃煤汽电共生业者汰换燃料类别之诱因。故亦需订定碳底价,确保碳底价达到 OECD 建议的有效碳税率每吨 34 美元,方可使燃煤发电成本高于其他发电类别,促使其汰换燃料。

然而前述总量管制与交易的影响,主要影响为大型工业。但要全面驱动其他产业以及民众运具选择时,均能纳入减碳考量,则决策者不可迴避已在台湾讨论将近15年之久的能源税。

事实上,目前在台湾永续发展目标以及《能源转型白皮书》中,均已明文订定财政部须于 2020 年完成能源税推动策略与配套规划,但去年底财政部长却表示无此规划。显见在气候正义与舆论冲击上,目前决策者倾向后者。然而 2008 年与 2012 年时,能源税均纳入两党候选人能源与环境政见,显见其在政治议程上具有可行性。

若要争取公共支持,形塑出可同等的政策压力,则支持能源税的公民团体以及学者们,可以举办公民会议等方式,就就税率、用途、课徵範围,凝聚各界对于能源税推动共识,先拟定民间版,方能驱动财政部会正视此议题。草案提出后,则需发起以能源税为核心的社会教育行动,方有机会推动立法。



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